摘 要 由船舶排放壓載水引發(fā)的外來生物入侵問題，已經(jīng)給各大航運國造成嚴重的損害,正成為一個世界性難題。文章結(jié)合我國現(xiàn)有立法及壓載水管理現(xiàn)狀，對我國加入《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》的履約措施進行深入分析，并提出有關(guān)履約建議。
關(guān)鍵詞： 壓載水 生物 危害 履約 應(yīng)對措施 研究
1 船舶壓載水導(dǎo)致生物入侵的危害
當前，世界商品量有超過80%是由船舶運輸?shù)?/SPAN>,由此導(dǎo)致每年大約30到50萬噸的船舶壓載水傳播到世界各地。船舶壓載水為空載船舶提供平衡和穩(wěn)性，對于現(xiàn)代船舶的安全和高效運作十分必要,但也可導(dǎo)致嚴重的生態(tài)、經(jīng)濟和健康威脅。
據(jù)估計，世界上船舶壓載水艙中至少攜帶有7000種不同的生物。大量的海洋生物在船舶航行途中死亡，因為加載和卸載壓載水循環(huán)以及壓載艙內(nèi)的環(huán)境對生物體的生存十分不利。即便在航行途中生存下來并被排放，但在新環(huán)境中，包括與當?shù)厣锔偁幹?，其生存的機會將進一步降低。然而，這些外來海洋生物一旦入侵到新的適宜生存的區(qū)域中，便不可控制地大量繁殖,瘋狂地掠奪當?shù)厣锏氖澄?，造成有害寄生蟲和病原體的大面積迅猛傳播，甚至引發(fā)本地物種滅絕。因此造成整個生態(tài)系統(tǒng)的改變。在美國,歐洲斑馬貝(Dreissena polymorpha)大批滋生于水下管路，從1989年至2000年間，已花費約7.5億至10億美元來采取控制措施。在澳大利亞南部,亞洲藻迅速入侵該區(qū)域，取代了本地海床生物群落。在黑海,濾食性攝食的北美水母櫛水母(Mnemiopsis leidyi)有時可達到每平方米1千克的密度，吞噬了那里大量的浮游生物，致使整個黑海商業(yè)養(yǎng)殖漁業(yè)的崩潰。在一些國家，入侵的“赤潮”微藻類(有毒的腰鞭毛蟲)被濾食性攝食的貝類，如牡蠣所吸收。當這些受污染的貝類被人類誤食后，可導(dǎo)致癱瘓甚至死亡。這些還在繼續(xù)，數(shù)以百計的有關(guān)主要生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟和人類健康的事例影響著全球。最令人恐懼的是疾病，例如霍亂也能由壓載水傳播。
2 國際上的響應(yīng)
為對海洋生物入侵所造成的威脅進行響應(yīng)，國際海事組織(IMO)制定了《關(guān)于控制和管理船舶壓載水，減少有害水生物和病原體傳播的指南》，要求各國政府在適當時機應(yīng)用該指南。指南要求船舶要有壓載水操作記錄、盡量采取措施減少攜帶水生物、避免不必要的卸壓載水和安全地在深海進行壓載水更換等。
由于IMO的指南非強制性，IMO又制定了《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》(簡稱《公約》)，并已于2004年2月13日通過。該公約分為公約條款和一個附則，附則中包括控制與管理壓載水和沉積物的技術(shù)標準和要求。
為了使公約能在全球一致履行，IMO還制定了14個導(dǎo)則，分別是：沉積物接收設(shè)施導(dǎo)則(G1)、壓載水取樣導(dǎo)則(G2)、壓載水管理等效符合的導(dǎo)則(G3)、壓載水管理和制定壓載水管理計劃導(dǎo)則(G4)、壓載水接收設(shè)施導(dǎo)則(G5)、壓載水置換導(dǎo)則(G6)、A-4條款下的風險評估導(dǎo)則(G7)、壓載水管理系統(tǒng)批準程序(G8)、使用活性物質(zhì)的壓載水管理系統(tǒng)批準程序(G9)、壓載水原型處理技術(shù)項目批準和審議導(dǎo)則(10)、壓載水置換設(shè)計與建造標準導(dǎo)則(11)、有利于沉積物控制的船舶設(shè)計和建造導(dǎo)則(12)、包括緊急情況下采取的附加措施的導(dǎo)則(G13)和指定壓載水更換區(qū)域的導(dǎo)則(G14)。2008年10月，在國際海事組織(IMO)海上環(huán)境保護委員會(MEPC)第58次會議上，通過了《壓載水壓載水管理履約及我國應(yīng)對措施研究 鄭啟波29取樣導(dǎo)則》(G2)和經(jīng)修訂的《壓載水管理系統(tǒng)認可導(dǎo)則》(G8)，至此，壓載水公約的一整套14個導(dǎo)則都已得到通過，為公約的有效實施提供了必要的依據(jù)。
公約將在獲得代表全球商船噸位35%的30個國家批準之后12個月內(nèi)生效。截止到2008年10月，已經(jīng)有16個國家加入《公約》，占世界商船總噸位的14.24%，基本上達到了生效條件的一半。目前，國際上部分國家主要采用單邊行動通過本國立法來對壓載水實施控制和管理，如阿根廷、澳大利亞、加拿大、智利、以色列、新西蘭、英國和美國都已采取了多種措施，包括要求船舶提供壓載水操作記錄，對壓載水進行風險評估和要求船舶進行深海壓載水更換并對更換進行核實等。
3 我國對壓載水管理及立法現(xiàn)狀
為保護海洋環(huán)境，我國早在1982年就頒布實施了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，隨后又先后頒布實施了《防止船舶污染海域管理條例》、《防治海洋石油勘探開發(fā)污染海洋管理條例》、《防止傾廢污染海洋管理條例》、《防止陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防止海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》和《防止拆船污染損害環(huán)境管理條例》等。1999年12月25日，全國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議對《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》進行了修訂，新法自2000年4月1日起施行。至此，我國已經(jīng)形成了較為完善的防止海洋污染監(jiān)督管理法律法規(guī)。但是，該法律體系主要是防止陸源污染物和船舶油類污染海洋環(huán)境，對船舶壓載水及其沉積物所導(dǎo)致生物入侵和病原體的傳播，并沒有過多過深的涉及。
目前，我國對壓載水的管理，主要依據(jù)有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》兩部法律。海事部門作為船舶的主管機關(guān)，對船舶排放壓載水進行批準。這種批準，依據(jù)的是執(zhí)法人員的專業(yè)判斷，主要從防止船舶油類污染或危險化學品污染的角度，審查船舶是否是專用壓載艙和打入壓載水的地點等形式要件。一般來說，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)船舶壓載水沒有被船舶污染物污染，海事主管機關(guān)將予以批準；對來自疫區(qū)的船舶，依照《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》的規(guī)定，由檢疫部門對壓載水進行消毒檢驗處理，但是對暫時還沒有發(fā)生疫情，卻具有潛在威脅的海域打入的壓載水沒有相應(yīng)的管理規(guī)定。
可見，我國對船舶壓載水及其沉積物所導(dǎo)致的外來生物入侵和病原體危害還沒有一部專門的法律進行管理和規(guī)范。由于船舶壓載水引起的危害已經(jīng)顯現(xiàn)，鑒于出臺一部法律或修訂法律需要很長的周期，建議交通運輸部可以先行出臺一系列的部門規(guī)章，填補當前的法律空白，以加強進入我國水域國際航行船舶壓載水的管理，保護我國海洋生態(tài)環(huán)境和人民健康。
4 我國為實施壓載水項目已采取的行動
我國作為航運大國和IMO的A類理事國，擁有占世界總噸位3.4%的龐大船隊，因此，我國利用全球壓載水項目的成果為《公約》生效前做好準備。
作為全球壓載水管理項目的六個示范國之一，從2000年起，我國就積極參加項目的活動。中國海事局作為項目的牽頭機構(gòu)，成立了國家項目實施小組。大連作為全球壓載水管理項目的演示地，近年來配合國家項目實施小組完成了多項壓載水管理項目，包括安全研究、港口生物基線調(diào)查等。尤其是2002年，壓載水風險評估活動分別在六個示范國家開展，中國的活動主要在大連進行?；顒悠陂g，以遼寧海事局人員為主組成的三個活動小組跟蹤了風險評估活動的全過程，利用前期收集到的到港船舶壓載水報表、本地生物信息、全球幾十個重要港口主要環(huán)境參數(shù)輸入計算機軟件，最后自動生成各港與演示地大連港的比較系數(shù)。
此外，我國還結(jié)合具體情況開展了三項具有國家特色項目活動：第一，關(guān)于船舶壓載水攜帶和傳播赤潮水生物的研究工作及相關(guān)的對船舶的信息系統(tǒng)；第二，對采用化學處理法處理部分壓載水的利與弊的分析；第三，對采用加熱和電解綜合方式的船上壓載水處理裝置的研究。
5 履約分析
《公約》由22條公約條款和一個技術(shù)附則組成。在該附則技術(shù)條款D部分中，將船舶壓載水處理標準分為D1和D2兩個標準。其中D1標準為壓載水置換標準，要求船舶壓載水置換達到其所載壓載水量的95%的置換率，或注入排出壓載艙三倍容積的水量；D2標準為壓載水性能標準，對單位體積內(nèi)存活微生物和病原體的數(shù)量進行了詳細規(guī)定。船舶滿足D2標準，須從根本上解決由于船舶壓載水所引起的有害水生物入侵問題。
公約對有關(guān)船舶壓載水管理具體要求如下：
1)對現(xiàn)有船
2009年以前建造的、壓載水容量在1500m3-5000m3之間的船舶，在2014年之前，其壓載水管理至少要滿足壓載水置換標準(D1)或壓載水性能標準(D2)，2014年以后，應(yīng)滿足壓載水性能標準。2009年以前建造的、壓載水容量小于1500m3或大于5000m3的船舶，在2016年之前，其壓載水管理至少要滿足壓載水置換標準或壓載水性能標準，2016年以后，應(yīng)滿足壓載水性能標準。
2)對新船
2009年及以后建造的、壓載水容量小于5000m3的船舶，其壓載水管理應(yīng)至少滿足壓載水性能標準。
2009年及以后，但在2012年以前建造的、壓載水容量大于等于5000m3的船舶，從2016年開始，其壓載水管理至少能滿足壓載水性能標準。
2012年及以后建造的、壓載水容量大于等于5000m3的船舶，其壓載水管理至少應(yīng)滿足壓載水性能標準。
從上可知，現(xiàn)有船舶及新船在滿足D2以前，可以按IMO指南的要求，在深海置換壓載水；寬限期限之后相應(yīng)船舶必須滿足D2。因此，船舶需安裝經(jīng)檢驗發(fā)證的壓載水處理系統(tǒng)，并持有國際壓載水管理證書和配備壓載水管理手冊。
由IMO指南所推薦的船舶，在深海置換壓載水是當前減少傳播有害水生生物風險的最有效的措施，但是受船舶安全的限制。因此，我國應(yīng)盡快進行深海壓載水置換的風險評估。
我國擁有龐大的船隊，如果全部達到D2標準，將給航運企業(yè)帶來巨大的成本壓力。據(jù)悉，一艘10萬噸級的散貨船完全達到D2標準需要50萬美元。因此，我國應(yīng)積極研究可行的壓載水處理方案。
此外，我國尚未建立經(jīng)由船舶壓載水傳播的生物和病原體引起的不利影響的觀察、測量、采樣、評估和分析機制。
6 對我國加入壓載水公約后的履約建議
6.1 加強對船舶壓載水導(dǎo)致外來海洋生物入侵的立法。建議對現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》進行修訂，增加“防止船舶壓載水和沉積物傳播外來生物或病原體”的內(nèi)容章節(jié)，明確船舶壓載水的主管機關(guān)，指定壓載水的置換區(qū)域，建立岸上接受設(shè)施，將留存船上的壓載水進行鉛封以及違章的處理等。交通運輸部根據(jù)新制定的法律，結(jié)合我國實際，制定切實可行的有關(guān)船舶壓載水、沉積物取樣及岸上接收、壓載水管理計劃、壓載水置換、風險評估、壓載水處理系統(tǒng)的建造、批準、認可的實施細則、部門規(guī)章等，指導(dǎo)進入我國水域的船舶進行壓載水管理。
6.2 建立壓載水風險評估機制。應(yīng)抓緊建立船舶壓載水的風險評估機制，建立和完善國家本地生物物種、全球各港口生態(tài)區(qū)域物種的數(shù)據(jù)資料庫，參考GloBallast的評估過程，確定評估模式和方法，以當?shù)睾Ｓ虻纳鷳B(tài)系統(tǒng)為研究對象，以計算機壓載水風險評估軟件為平臺，綜合利用海域生態(tài)結(jié)構(gòu)調(diào)查、危險物種評估、港口環(huán)境參數(shù)和其他資源數(shù)據(jù)定量處理并綜合分析，為壓載水的管理提供科學決策。
6.3 整合資源，加強合作，建立信息共享機制。海事部門是船舶安全和防污染的主管機關(guān)，肩負著“航行更安全，海洋更清潔”的使命。為應(yīng)對由船舶壓載水導(dǎo)致的外來生物入侵，造成對本地生態(tài)系統(tǒng)、漁業(yè)和人類健康的損害，成立由海事部門牽頭，由海洋行政主管部門、環(huán)保部門、檢疫部門和漁業(yè)部門參加的國家級海洋生物入侵有害物研究常設(shè)機構(gòu)，負責對調(diào)查各港口生物的組成、多樣性、分布和豐度，并密切監(jiān)測入侵生物的種類及其導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)變化，及時將這些變化輸入國家級生物數(shù)據(jù)資料庫，達到整合資源，各司其責，信息共享目的。
6.4 加大對船舶壓載水處理設(shè)備研究和投入。航運企業(yè)應(yīng)加強與航海院校和有關(guān)科研機構(gòu)的合作，加大科研投入并研發(fā)壓載水處理的關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備，報IMO進行型式認可，掌握完全自主知識產(chǎn)權(quán)的系統(tǒng)，確保在《公約》實施過程中的主動地位。
6.5 加強人員培訓和PSC檢查。海事機關(guān)要密切跟蹤《公約》及其相關(guān)導(dǎo)則(指南)的變化，開展對執(zhí)法人員和檢驗人員的專業(yè)培訓，以及時掌握公約的技術(shù)標準和要求。對進入我國水域的外國籍船舶，加強PSC檢查，確保船舶配備的壓載水處理設(shè)備符合公約標準；同時加大船員操作性檢查力度，對高級船員和船員是否熟悉壓載水管理計劃，是否熟悉相關(guān)的設(shè)備操作及其在壓載水管理中的職責進行檢查。
6.6 建立岸上接收設(shè)施。對于壓載水接收設(shè)施，公約并不強制要求當事國必須提供此類設(shè)施，但是，建立完善的接收設(shè)施，主管機關(guān)可以根據(jù)風險評估的結(jié)果，對壓載水處理不滿足D1和D2標準船舶、來自高風險區(qū)域的船舶，或是本地生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱時，可以采取更為嚴格的強制措施，即要求船舶將壓載水排入岸上接收設(shè)備，以保護本地海洋環(huán)境。
作者：鄭啟波 來源：天津航海
